Институциональные барьеры на современном этапе развития ФКС России

Федеральная контрактная система России является важным компонентом государственной системы поддержки предпринимательства. Во многих программных документах заявлено, что для наилучшего удовлетворения потребностей государства и стимулирования бизнес-процессов необходимо совершенствовать систему закупок товаров работ и услуг для государственных нужд. Особенно актуально это звучит в свете тенденций в экономике России, начиная от формирования экономики инновационного типа и заканчивая процессами импортозамещения.

Одним из факторов, который способствует соответствию федеральной контрактной системы национальным экономическим интересам является конкуренция среди поставщиков, особенно в среде производителей продукции массового стандартизированного рынка. Проблематика в данной области наглядно демонстрируется в ежегодных докладах Федеральной антимонопольной службы РФ (Доклад о состоянии конкуренции в Российской Федерации за 2015 год. Раздел 3 // Федеральная антимонопольная служба РФ. М. 2016 — прим авт.).

Например, в докладе за 2015 год, опубликованным в октябре 2016 года, в разделе о системных проблемах применения законодательства о закупках отмечается серьёзная проблема закупок у единственного поставщика, которая в экономическом отношении не позволяет реализовать фундаментальные принципы ФКС, в том числе в части экономии бюджетных средств.

Стоит, в связи с этим обратиться к официальной статистике, согласно которой по 44-ФЗ с помощью неконкурентных способов закупок было осуществлено 29,67% всех закупок за 2016 год на сумму 1 620 837,9 млн. рублей и по 223-ФЗ – 35,38% на сумму 9 198 322,0 млн. рублей (источник — http://zakupki.gov.ru). При этом использование электронных торговых площадок в общей практике составляет не более 56,5%.

Другая, не менее важная проблема касается аффилированости операторов сайтов электронных торговых площадок с заказчиком. С этой стороны вопроса ФАС отмечает недостаточную правовую регламентацию механизмов контроля и процесса контрактации, что также значительно снижает экономию бюджетных средств.

По мнению авторов, современное состояние рынка закупочной деятельности в России и её развитие целесообразно изучать с помощью институционального подхода, где объектом будут являться барьеры, ограничивающие возможности контрактной системы, а предметом – сложно прогнозируемые издержки, с которыми сталкивается поставщик на стадии подготовки документов к участию в конкурентной процедуре.

Авторы совместно с агентством «CMRS RUS» провели эмпирическое исследование и проанализировали выборку из более чем 100 ситуаций на базе предприятий малого и среднего бизнеса, принимающих участие в закупочных процедурах для государственных нужд. Также были проанализированы отраслевые доклады профильных ведомств и министерств. В исследовании принимали участие поставщики продукции массового стандартизированного рынка, не имеющие значительного опыта участия в процедурах ФКС, но чья продукция представлена на рынке более 3 лет. Это позволило систематизировать институциональные барьеры и разработать аналитический аппарат.

Рассмотрим классификацию таких барьеров в разрезе влияния на издержки поставщика:

  • Институционально-субъективные барьерыэто барьеры возникающие, в следствии системных институциональных проблем, таких как: коррупция, неисполняемость профильных законов или их несовершенство. Субъективность барьеров заключается в прямом и зачастую умышленном участии в нарушениях сторон контрактного процесса. Издержки таких барьеров – приводят к потерям всей системы.

 Примеры: затруднение поиска информации в системах открытых данных ввиду недостаточной стандартизации; имитация конкуренции и искусственное завышение цен; «дешёвые» контракты (условно – выполнение работ за 1 рубль); использование индивидуальных требований к параметрам заявки; создание заказчиками «уникальной эко-среды» и др.

  • Локально-процессные барьеры – это барьеры, возникающие в следствии нарушения функциональных процессов в институциональной системе. Локальность таких нарушений приводит к потерям конкретного участника контрактного проекта. Процессность барьеров заключается в том, что издержки формируются конкретными процедурами.

Примеры: отсутствие стандартов предоставления информации на электронную торговую площадку и недостаток в информационном сопровождении; подмена регулирующих функций (когда третья сторона необоснованно и самостоятельно возлагает на себя функции регулятора и контролёра по участию поставщика в процедурах ФКС); непрозрачность условий в сфере банковских гарантий и др.

  • Локально-субъективные барьеры – это барьеры, возникающие в следствии недобросовестного поведения контрагентов, что возможно ввиду существующих характеристик институциональной системы. Локальность таких нарушений приводит к потерям конкретного участника контрактного проект.

Примеры: адресные приглашения к конкурентной процедуре; ложное ценообразование; адаптация к антимонопольной системе с целью обхода; «пакетные», навязываемые услуги третьими сторонами; переход функций от заказчика к поставщику (например, разработка технического задания); подмена систем оценки и др.

Все перечисленные барьеры приводят к росту издержек поставщика ещё на стадии подготовки заявки на участие в контрактной процедуре, что влияет на количественную и качественную составляющие контрактных отношений. Важно отметить, что существование некоторых подобных дискриминирующих барьеров отмечается и в официальных источниках (Доклад о результатах мониторинга применения Закона № 44-ФЗ за I-III кварталы 2016 г. // Министерство экономического развития РФ. М. 2016 — прим авт.)

Систематизацию барьеров по признакам: информационному (ограничение информации); функциональному (необоснованный переход функций к третьим сторонам, например, к электронным торговым площадкам или финансовым структурам); нормативно-правовому («пробелы» в законодательстве или некорректные нормы) и субъективному (в первую очередь это аффилированность контрагентов) можно представить в диаграмме (рис.1):

Рис.1. Классификация институциональных барьеров по признакам

В заключении изложенного можно отметить следующее:

Во-первых, представленные институциональные барьеры относятся в первую очередь к случаям закупки продукции массового стандартизированного рынка и могут проявляться иначе в случае закупки высокотехнологичной (инновационной) продукции или продукции обладающей более высокими потребительскими и технологическими характеристиками. Между тем, в обоих случаях, по мнению авторов как функциональные, так и субъективные барьеры будут играть ключевую роль в контрактных отношениях контрагентов.

Во-вторых, динамика институционального развития ФКС в среднесрочной перспективе столкнётся с необходимостью подключения принципиально иных институциональных форм контроля и регулирования, например, таких как использование цепочек блоков транзакций. Внедрение подобных инновационных технологий в процессы ФКС с одной стороны значительно улучшит качество исполнения институтами функций (особенно с точки зрения общественно-гражданского контроля ФКС), но и приведёт к выполнению значительного объёма работы в области нормативно-правового регулирования и росту соответствующих издержек.

Александр Погорельцев,
кандидат экономических наук, 
ФГБОУ ВО «Санкт-Петербургский государственный экономический университет»
pogoreltsevas@unecon.ru
С другими материалами автора можно ознакомиться по ссылке

Илья Чертков,
кандидат политических наук, 
Консалтинговое агентство ООО «Contract Management Research & Solutions RUS»