В настоящее время меняется роль государства в управлении всеми экономическими процессами. Становится очевидной несостоятельность идеи «тотального» рынка, когда все процессы отпущены на откуп рыночным механизмам. Рыночное распределение по своей природе несправедливо, и в современных условиях полностью исключить вмешательство государства в социально-экономические процессы невозможно. Как минимум, государство выступает в качестве одного из крупных работодателей в государственных или в той или иной степени финансируемых государством предприятиях. Государство оставляет за собой решение вопросов, наиболее значимых для работников и работодателей, устанавливая минимальные социально-трудовые стандарты, предоставляя все больший простор для коллективно-договорного и индивидуально-договорного регулирования трудовых отношений. Политика распределения — важное направление деятельности любого государства, от него ожидают справедливого распределения доходов, а иногда и имущества.
Решение теоретических и практических вопросов взаимодействия и взаимосвязи государственного и негосударственного (частного) секторов — это насущная задача не только для современной экономической науки. Весомую роль в развитии современной экономической теории играют методологические наработки иных научных дисциплин. В 1950–1960-е гг. в политической науке начал формироваться целый ряд новых методологических направлений прикладного характера, некоторые их них пришли из экономической науки. К ним прежде всего можно отнести теорию рационального выбора, теорию игр, теорию прав собственности (Олейнов, 2015, с. 13). Кроме того, экономика общественного сектора изучается на стыке экономической теории, социологии, политологии, психологии.
В результате перехода на рыночную модель экономики в России начала меняться не только национальная экономика, но и политическая, государственная, социальная системы. В процессе функционирования и развития национальной экономики вполне естественно возникает ряд как чисто экономических, так и социальных, политических и административных проблем, которые не могут быть решены только рыночными механизмами. Необходимо сочетание государственного и рыночного регулирования. От механизма рынка не приходится ждать соблюдения социально-экономических прав человека: рыночное распределение характеризуется значительным неравенством, право на труд для тех, кто может и хочет работать, зачастую не соблюдается. Рынок не способен обеспечить рационального с общественной точки зрения распределения ресурсов, и в этих случаях государство берет на себя функцию установления административных ограничений и стандартов, специальных налогов и дотаций, финансирования производства общественных благ или непосредственного управления их производством, обложения прогрессивными налогами, освобождения от налогообложения при инвестиционной активности и пр. (Косов, 2006, с. 36).
В современной литературе экономической направленности понятие «общественный сектор» трактуется неоднозначно. В самом общем виде определим общественный сектор экономики как сферу деятельности, ориентированную в том числе на создание общих и социально значимых благ. Это составная часть и неотъемлемое звено современной экономической системы.
В условиях мирового экономического кризиса, начавшегося в 2008 г., последствия которого не преодолены до сих пор, экономика общественного сектора приобретает особое значение. Мировой финансово-экономический кризис подтвердил наличие «провалов рынка» и соответственно прибыли как единственного рыночного регулятора, еще раз напомнил о необходимости сочетания государственного и рыночного регулирования, заставил обратить внимание на приоритет реального сектора экономики. Даже несмотря на то, что государство иногда является нейтрализатором рыночных провалов, а рынок, наоборот, государственных (Архипова, 2010, с. 12), социальная роль государства не должна ослабевать. В программах выхода России из кризиса сохранялись, а в ряде случаев увеличивались бюджетные ассигнования на социальные цели: образование, здравоохранение, науку, культуру. Для преодоления последствий финансового кризиса усиливается роль государственно-частного партнерства в создании новых рабочих мест, регулировании социально-трудовых отношений, соблюдении трудового законодательства.
Основной социальной функцией общественного сектора выступает перераспределение совокупного общественного продукта в целях социальной защиты уязвимых слоев и групп населения. В состав общественного сектора входят: бюджетные учреждения, государственные внебюджетные фонды и организации, государственные предприятия и другие объекты государственной собственности. К общественному сектору также относятся и негосударственные некоммерческие организации (ННКО), зачастую называемые «третьим сектором экономики» в трехсекторной модели, где первый сектор — правительственный, второй — бизнес, третий — неправительственные некоммерческие организации. Особую актуальность приобретает необходимость выстраивания системы взаимовыгодного сотрудничества между органами государственной власти, органами местного самоуправления, общественными и иными некоммерческими организациями и бизнесом как тремя равноправными субъектами взаимодействия в целях объединения совместных усилий для реализации приоритетных для страны социально значимых программ.
Наиболее широкая область проявления деятельности ННКО в современной России — социальная сфера. Понятие «социально ориентированные некоммерческие организации» введено Федеральным законом от 5 апреля 2010 г. № 40-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций» (в ред. Федерального закона от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ).
Внесенные изменения коснулись четырех федеральных законов: от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции».
Допустимые виды деятельности социально ориентированных ННКО, претендующих на поддержку органов власти и органов местного самоуправления, приведены в п. 1 ст. 31.1 «Поддержка социально ориентированных некоммерческих организаций органами государственной власти и органами местного самоуправления» Федерального закона № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»:
1) социальная поддержка и защита граждан;
2) подготовка населения к преодолению последствий стихийных бедствий, экологических, техногенных или иных катастроф, к предотвращению несчастных случаев;
3) оказание помощи пострадавшим в результате стихийных бедствий, экологических, техногенных или иных катастроф, социальных, национальных, религиозных конфликтов, беженцам и вынужденным переселенцам;
4) охрана окружающей среды и защита животных;
5) охрана и в соответствии с установленными требованиями содержание объектов (в том числе зданий, сооружений) и территорий, имеющих историческое, культовое, культурное или природоохранное значение, и мест захоронений;
6) оказание юридической помощи на безвозмездной или на льготной основе гражданам и некоммерческим организациям и правовое просвещение населения, деятельность по защите прав и свобод человека и гражданина;
7) профилактика социально опасных форм поведения граждан;
8) благотворительная деятельность, а также деятельность в области содействия благотворительности и добровольчества;
9) деятельность в области образования, просвещения, науки, культуры, искусства, здравоохранения, профилактики и охраны здоровья граждан, пропаганды здорового образа жизни, улучшения морально-психологического состояния граждан, физической культуры и спорта и содействие указанной деятельности, а также содействие духовному развитию личности;
10) формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению;
11) развитие межнационального сотрудничества, сохранение и защита самобытности, культуры, языков и традиций народов Российской Федерации;
12) деятельность в сфере патриотического, в том числе военно-патриотического, воспитания граждан Российской Федерации.
Субъекты РФ и муниципальные образования могут законодательно устанавливать иные виды деятельности социально ориентированных некоммерческих организаций (далее — СО НКО), претендующих на поддержку из региональных и муниципальных бюджетов соответственно, если это не противоречит п. 2.1 ст. 2 Федерального закона № 7-ФЗ.
Предпосылками для дальнейшего развития государственной поддержки некоммерческих организаций в последние 10 лет явились многочисленные законы и подзаконные акты, среди которых необходимо выделить важнейшие (использованы материалы презентации М. Н. Громовой -при. авт.).
2006 год. Распоряжение Президента РФ от 15 декабря 2006 г. № 628-рп «О распределении средств на государственную поддержку некоммерческих организаций».
2007 год. Распоряжение Президента РФ от 30 июля 2007 г. № 367-рп «Об обеспечении в 2007 г. государственной поддержки некоммерческих неправительственных организаций, участвующих в развитии институтов гражданского общества».
2008 год. Одним из приоритетов Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., утв. Распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р, является развитие институтов гражданского общества.
2009 год. Предложения о формировании института социально ориентированных НКО, которые при подтверждении «соответствующего статуса, смогут рассчитывать на прямую поддержку государства. Органы власти смогут оказывать таким некоммерческим организациям финансовую, информационную и консультационную помощь». Отдельно было предложено «предоставлять им, что не менее важно, налоговые льготы, размещать у них государственные и муниципальные заказы».
2010 год. Упоминавшийся выше важный Федеральный закон от 5 апреля 2010 г. № 40-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций».
В 2011 г. продолжалось совершенствование условий деятельности социально ориентированных некоммерческих организаций. Федеральными законами от 18 июля 2011 г. № 235-ФЗ и от 21 ноября 2011 г. № 328-ФЗ введен социальный налоговый вычет в сумме пожертвований, перечисленных гражданином социально ориентированным некоммерческим организациям на осуществление уставной деятельности, а также на формирование или пополнение целевого капитала, но не более 25 % дохода, полученного в налоговом периоде и подлежащего налогообложению по ставке 13 %.
Федеральным законом от 3 декабря 2011 г. № 379-ФЗ были введены пониженные с 34 до 20 % тарифы страховых взносов в государственные внебюджетные фонды для отдельных категорий социально ориентированных некоммерческих организаций (в I полугодии 2012 г. тарифы применяли 2289 некоммерческих организаций).
С 2010 по 2011 г. создавались специальные условия для благотворительной деятельности и содействия развитию социальной рекламы. Например, упоминавшийся выше Федеральный закон от 3 декабря 2011 г. № 379-ФЗ предписывал снижение тарифов страховых взносов в государственные внебюджетные фонды для благотворительных организаций, применяющих УСН (упрощенную систему налогообложения), на 2012–2013 гг. и освобождение от налогообложения налогом на добавленную стоимость с 1 января 2012 г. безвозмездного оказания услуг по производству и/или распространению социальной рекламы в соответствии с Федеральными законами от 3 июня 2011 г. № 115-ФЗ и от 18 июля 2011 г. № 235-ФЗ.
Федеральная служба государственной статистики (далее — Росстат) в 2011 г. провела сплошное обследование некоммерческих организаций на основании формы № 1-АНО, утв. Приказом Росстата от 4 июля 2012 г. № 381 «Об утверждении статистического инструментария для организации единовременного федерального статистического наблюдения за деятельностью социально ориентированных некоммерческих организаций в 2012 г. по итогам 2011 г.». По данным Росстата, в 2011 г. в Российской Федерации действовало 96 728 социально ориентированных некоммерческих организаций, что составило 44 % зарегистрированных некоммерческих организаций. В 2011 г. в секторе социально ориентированных некоммерческих организаций было задействовано более 445 тыс. работников и 990 тыс. добровольцев. Средняя численность работников социально ориентированных некоммерческих организаций (включая внешних совместителей) в 2011 г. составляла: в 77 621 организации — до 5 чел.; в 10 840 организациях — от 6 до 15 чел.; в 8267 организациях — свыше 15 чел. Таким образом, 80,3 % социально ориентированных некоммерческих организаций являются малыми организациями (Шадрин, Ветров, Громова, 2013, с. 8).
2012 год. Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» Правительству РФ поручено предусмотреть с 2013 г. меры, направленные на увеличение поддержки СО НКО (подп. «л» п. 1). Распоряжением Правительства РФ от 27 декабря 2012 г. № 2553-р утверждена государственная программа Российской Федерации «Социальная поддержка граждан» с подпрограммой «Повышение эффективности государственной поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций».
На федеральном уровне существует Программа поддержки СО НКО, где, например, общий объем финансирования на 2012–2013 годы составил 880 млн руб.
Увеличение объема государственной поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям происходило следующим образом:
2010 г. — субсидии СО НКО в области социальной поддержки, культуры, искусства, здравоохранения, образования; президентские гранты; субсидии Фонду поддержки детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, — 3,9 млрд руб.;
2011 г. — субсидии СО НКО в области социальной поддержки, культуры, искусства, здравоохранения, образования; президентские гранты; субсидии Фонду поддержки детей, находящихся в трудной жизненной ситуации; субсидии региональным бюджетам на реализацию программ поддержки СО НКО; субсидии СО НКО для реализации поддержки других СО НКО (формирование инфраструктуры поддержки) — 5 млрд руб.;
2012 г. — субсидии СО НКО в области социальной поддержки, культуры, искусства, здравоохранения, образования; президентские гранты; субсидии Фонду поддержки детей, находящихся в трудной жизненной ситуации; субсидии СО НКО для реализации поддержки других СО НКО (формирование инфраструктуры поддержки) — 4,8 млрд руб.;
2013 г. — субсидии СО НКО в области социальной поддержки, культуры, искусства, здравоохранения, образования, межнациональных отношений; президентские гранты; субсидии Фонду поддержки детей, находящихся в трудной жизненной ситуации; субсидии региональным бюджетам на реализацию программ поддержки СО НКО; субсидии СО НКО для реализации поддержки других СО НКО (формирование инфраструктуры поддержки) — 9,3 млрд руб.;
2014 г. — субсидии СО НКО в области социальной поддержки, культуры, искусства, здравоохранения, образования; президентские гранты; субсидии Фонду поддержки детей, находящихся в трудной жизненной ситуации; субсидии региональным бюджетам на реализацию программ поддержки СО НКО; субсидии СО НКО для реализации поддержки других СО НКО (формирование инфраструктуры поддержки) — 8,3 млрд руб.
Сведения о деятельности социально ориентированной некоммерческой организации за 2014 г. (выборочно) по Российской Федерации, Москве и Санкт-Петербургу.
| Общее количество некоммерческих организаций (единиц) | Из них:
количество организаций, имеющих помещение в собственности (единиц) |
Поступило денежных средств и иного имущества — всего (тыс. руб.) | Средняя численность работников в организации (чел.) | Средняя численность добровольцев в организации (чел.) | |
| 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | |
| Российская Федерация | 132 087 | 8 987 | 648 504 497 | 1 062 252 | 2 388 184 |
| Москва | 4 595 | 249 | 215 754 476 | 240 369 | 113 492 |
| Санкт-Петербург | 3 093 | 162 | 27 642 750 | 36 995 | 24 364 |
Источник: Итоги выборочного обследования СО НКО на основе формы № 1-СОНКО // Федеральная служба государственной статистики РФ.
В последнее время, характеризующееся замедлением в России темпов экономического роста, резким замедлением темпов роста экспорта в 2012 г. и снижением объема вывоза товаров в абсолютном выражении в 2013 г., экономическими санкциями, падением курса рубля и снижением цен на нефть, социальная нагрузка и социальные обязательства государства не снижаются. В конце января 2015 г. Правительство РФ представило антикризисный план, который должен был обеспечить финансовую и социальную стабильность России в 2015 г. (Распоряжение Правительства РФ от 27 января 2015 г. № 98-р). Документ предусматривал семь основных направлений: поддержку импортозамещения, развитие малого и среднего бизнеса, привлечение инвестиций, оптимизацию бюджетных расходов, поддержку социально незащищенных категорий граждан, обеспечение стабильности банковской системы и снятие напряженности на рынке труда. Продолжается также индексация страховых пенсий до уровня роста потребительских цен за 2014 г. — на 11,4 %.
На конец 2015 г. Перечнем государственных программ Российской Федерации предусмотрены 44 госпрограммы. Утверждены и реализуются 40 государственных программ (39 госпрограмм утверждены Правительством, 1 госпрограмма — Президентом РФ). В стадии разработки находятся 4 госпрограммы. Все госпрограммы сгруппированы в пять программных блоков: «Инновационное развитие и модернизация экономики», «Обеспечение национальной безопасности», «Сбалансированное региональное развитие», «Эффективное государство» и «Новое качество жизни». В последний блок входят 13 государственных программ социальной направленности с общим размером финансирования в 3 393,1 млрд руб.
В соответствии с Приказом Минэкономразвития России от 16 октября 2015 г. № 756 «О распределении в 2015 г. субсидий из федерального бюджета на государственную поддержку социально ориентированных некоммерческих организаций между социально ориентированными некоммерческими организациями, прошедшими конкурсный отбор» в Реестре социально ориентированных некоммерческих организаций — получателей поддержки Минэкономразвития России находятся данные 38 победителей в 2015 г. с общим размером финансирования 239,4 млн.
В данном списке присутствуют ресурсные центры, оказывающие комплексную информационную, консультационную и методическую поддержку деятельности СО НКО,
межрегиональный ресурсный центр, региональный ресурсный центр,
центры профессиональной компетенции по направлениям деятельности СО НКО,
центр профессиональной компетенции в области профилактики социального сиротства, поддержки материнства и детства,
центр профессиональной компетенции в области социальной адаптации инвалидов и их семей,
центр профессиональной компетенции в области развития межнационального сотрудничества,
центр профессиональной компетенции в области профилактики немедицинского потребления наркотических средств и психотропных веществ,
центр профессиональной компетенции в области профилактики социально опасных форм поведения граждан (правонарушений, алкоголизма),
центр профессиональной компетенции в области образования, просвещения и науки,
центр профессиональной компетенции в области здравоохранения, профилактики и охраны здоровья граждан, пропаганды здорового образа жизни и улучшения морально-психологического состояния граждан;
центры профессиональной компетенции по механизмам поддержки СО НКО,
центр профессиональной компетенции по развитию добровольчества,
центр профессиональной компетенции по развитию фондов,
центр профессиональной компетенции по развитию социального служения (служб милосердия, патронажа и т. п.),
центр профессиональной компетенции по правовым вопросам СО НКО,
центр профессиональной компетенции по информационной поддержке СО НКО.
12 лет назад В. В. Путин на заседании Совета по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека 20 июля 2005 г. проявил озабоченность вопросами НКО: «Мы понимаем, что (некоммерческие) организации нуждаются в поддержке. Давайте подумаем над формами решения этой проблемы». С тех пор на государственном и региональном уровнях ведется законодательная работа, поскольку все участники осознают важность влияния формирующегося «третьего сектора» на социальную и экономическую ситуацию в стране. А она непосредственно зависит от взаимодействия негосударственных организаций с представительными и исполнительными органами государства, а также органами местного самоуправления. На декабрь 2015 г. на сайте Министерства юстиции РФ находилась информация о 225,5 тыс. некоммерческих организаций, и это реальный ресурс общественного сектора.
Сотрудничество государства и органов местного самоуправления с организациями «третьего сектора» в социальной сфере не только способно служить важным фактором повышения эффективности использования средств, в особенности выделяемых на социальные нужды, но и имеет вполне практическую мотивацию, связанную с поиском более эффективного использования доступных государству ресурсов для проведения социальной политики, нацеленной на удовлетворение потребностей граждан в соответствующих услугах. Предоставление «третьему сектору» государственных и муниципальных средств может носить прямой и косвенный характер (прямое и косвенное финансирование «третьего сектора»). Прямое финансирование — это, например, оплата некоммерческой организации выполняемого ею социального заказа; косвенное финансирование — предоставление льгот, т. е. освобождение от части платежей, главным образом налоговых, а также иных обязательств, которые организация должна была бы в противном случае нести по отношению к государственным и муниципальным органам (Макаренко и др., 1997, с. 7).
В Послании от 3 декабря 2015 г. Президент Владимир Путин заявил о поддержке социально ориентированных НКО и призвал больше доверять гражданскому обществу.
фото: kremlin.ru
8 декабря 2015 г. Владимир Путин подписал перечень поручений Правительству РФ, где среди прочих поручений было обеспечить внесение в законодательство РФ изменений, предусматривающих:
— предоставление президентских грантов социально ориентированным некоммерческим организациям, осуществляющим деятельность в социальной сфере, в том числе в малых городах и сельской местности;
— возможность наделения некоммерческих организаций статусом исполнителя общественно полезных услуг и предоставление льгот и преференций некоммерческим организациям, получившим такой статус.
Был установлен срок исполнения — 1 июля 2016 г.
Распоряжением от 26 декабря 2015 г. № 2697-р. «Об утверждении плана законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2016 г.» предусматривается разработка в 2016 г. 57 законопроектов социальной направленности в целях реализации положений, предусмотренных программами социально-экономического развития государства и другими программными документами Президента и Правительства России. Законопроекты направлены среди прочего на сохранение и укрепление здоровья граждан, поддержку социально незащищенных групп населения, повышение качества образования и сохранение культурного наследия, совершенствование природопользования, развитие сельского хозяйства и повышение качества пищевых продуктов, формирование благоприятной среды для предпринимательской деятельности, реформирование жилищно-коммунального хозяйства и внедрение ресурсосберегающих технологий.
Практически во всех перечисленных сферах есть возможность для вовлечения ресурса «третьего сектора». Не вызывает сомнения то, что сегодня негосударственные некоммерческие организации играют значительную роль в формировании гражданского общества, а также способствуют решению важнейших социальных задач, поскольку в ряде случаев действуют быстрее, успешнее и экономичнее, чем государственные учреждения. Поэтому особую актуальность приобретает необходимость выстраивания системы взаимовыгодного сотрудничества не только между органами государственной власти, органами местного самоуправления и бизнесом, но и между общественными и иными некоммерческими организациями как равноправными субъектами взаимодействия в целях объединения совместных усилий для реализации приоритетных для страны социально значимых программ.
О. Д. Сафонова,
кандидат политических наук
Полный текст статьи размещен в научном журнале «Политическая экспертиза: ПОЛИТЭКС» , изд-во СПбГУ, СПб., 2015. Т. 11. № 4. С. 181-197.