Российский ОПК в динамике

В настоящее время реформирование Вооруженных Сил Российской Федерации обусловлено снижением вероятности крупных войн, с  одной стороны, и  кардинальным изменением форм и методов вооруженной борьбы, с  другой. Современная мировая военно-политической обстановка предопределяет скорейшее переоснащение армии инновационными образцами ВВСТ, обеспечивающими:

— функционирование в рамках единого информационно-управляющего пространства;

— применение высокоточного, в  том числе гиперзвукового оружия, а  также оружия на новых физических принципах;

— применение беспилотных ударных авиационных комплексов, необитаемых боевых подводных аппаратов, боевой робототехники;

— применение  унифицированных мобильных сухопутных и  морских боевых платформ и др.

Речь в  целом идет о  создании принципиально новой армии будущего. При этом разработка концепций развития ВВСТ, создание научно-технического задела по  перспективной боевой технике, в  том числе разработка базовых и критических военных технологий, должны быть в числе основных приоритетов нашего государства. Для создания высокотехнологичных образцов ВВСТ в первую очередь необходима современная научно-техническая и  производственная база ОПК, основанная на  самых передовых технологиях.

Основной целью мероприятий действующей в  настоящее время Государственной программы вооружения на  2011–2020  годы (ГПВ2020) является комплексное развитие системы вооружения, исходя из  потребностей нового облика Вооруженных Сил и требований нормативных документов, на основе комплектных поставок новых и ремонта стоящих на вооружении образцов ВВСТ.

Тесная взаимосвязь строительства ВС, развития ВВСТ и  ОПК объективна. На  выполнение задачи развития мощностей предприятий до  необходимого уровня, направлена Федеральная целевая программа «Развитие оборонно-промышленного комплекса Российской Федерации на  2011–2020  годы». Масштабные инвестиции в  ОПК при соответствующей организации управления этим процессом в  целом позволяют внедрить новые технологии, построить передовые современные предприятия, обеспечивающие снижение трудоёмкости при производстве ВВСТ, повышение производительности труда, уменьшение накладных расходов и, тем самым, уменьшающие цены на  оборонную продукцию. Более того, Правительство РФ продлило действие правил предоставления госгарантий организациям оборонно-промышленного комплекса по  кредитам для выполнения гособоронзаказа на  2016  год. Несмотря на  кризис, предприятия и  на  перспективу будут загружены по максимуму. «Государство будет и дальше стимулировать предприятия оборонно-промышленного комплекса, развивать производственные и технологические мощности», — заявил Президент РФ на  совещании военачальникам и  руководителям промышленности военного назначения 12 мая 2016 г. По его словам, необходимо создавать условия для развития отраслей, тесно связанных с оборонкой. «Будем и дальше все делать для сохранения рабочих мест и повышения уровня зарплаты на  предприятиях оборонно-промышленного  комплекса», — отмечал В. В. Путин.

Действующая ГПВ2020  сосредоточена на  комплектных закупках и  ремонте ВВСТ. Их доля составляет порядка 80% от  общего объема выделяемых средств. На  конец 2013  года уровень оснащенности Вооруженных Сил современными ВВСТ составлял:

в Военно-воздушных силах — 42%;

в Военно-морском флоте — 53%;

в Сухопутных войсках — 17%;

в Войсках ВКО — 57%;

в Стратегических ядерных силах — 39%.

С 2007  по  2011  г. количество современных образцов вооружения в  Ракетных войсках стратегического назначения (РВСН) увеличилось на  8,5%, а  к  концу 2016  г. их доля в боевом составе РВСН составит около 60%. В  целом доля современных образов вооружения и военной техники к 2021 году составит от  70  до  100  процентов в  разных родах и видах ВС РФ.

Выполнение мероприятий ГПВ2020  в  полном объеме позволит обеспечить к 2025 году сокращение номенклатуры закупаемых вооружений и  военной техники на  25%, соответственно повысить их серийность и, что самое главное, довести к концу программного периода исправность ВВСТ: в  Сухопутных войсках — до  85%, в Воздушно-десантных войсках — до 100%, в  Военно-воздушных силах — не менее 80%, а  в  Военно-морском флоте — до  60% исправных боевых кораблей.

Для обеспечения своевременного исполнения Гособоронзаказа российское военное ведомство усилило контроль за  ходом его исполнения предприятиями ОПК. Необходимость усиления такого контроля в  первую очередь определяется наличием многочисленных срывов сроков поставки ВВСТ и их недостаточным качеством. Например, на основании поступившего 6  Мая 2016  г. обращения Министра обороны РФ С. К. Шойгу Следственный Комитет России проверит оборонные предприятия по всей стране.

На прошедшем 11 марта 2016 г. в Национальном центре управления обороной РФ Дне приемки военной продукции и  объектов инфраструктуры заместитель министра обороны РФ Ю. И. Борисов доложил президенту РФ В. В. Путину о  частичном срыве государственных оборонных контрактов 2015 года. Президент назвал работу над заказами для армии и флота «не только огромным доверием, но  и  огромной ответственностью». По  его словам, нужно сделать все для того, чтобы подобная ситуация не повторилась.

В частности было отмечено, что Минобороны не получило в установленные сроки 15  самолетов, восемь кораблей, 17  единиц средств связи и автоматизированных систем управления, три ракеты-носителя «Рокот» и  один разгонный блок «Бриз», 253  ракеты различного назначения, 240  единиц бронетанкового вооружения и техники и др.

Были названы и  предварительные причины срыва контрактов, например, низкий уровень планирования загрузки производственных мощностей, слабая организация деятельности предприятий, утрата отдельных технологий производства и нарушение кооперационных связей. В  свою очередь, срывы госконтрактов повлекли за  собой рост просроченной дебиторской задолженности на  общую сумму 242  млрд. рублей. Было также отмечено, что ряд предприятий уже сорвал сроки выполнения гособоронзаказа, а по ряду контрактов имеются серьезные предпосылки к срыву.

В числе причин нарушения сроков поставок была названа и  недостоверная оценка головным исполнителем своих возможностей при выходе на конкурс.

Президент РФ В. В. Путин на совещании по развитию ВС и ОПК 12.05.2016 г. в частности отметил: «Должен сказать, что исполнение ряда контрактов, к сожалению, оказалось затянутым, а некоторые из них — даже сорванными. Сегодня просил  бы руководителей интегрированных структур и организаций ОПК в своих докладах обратить внимание на причины невыполнения обязательств по гособоронзаказу, по госконтрактам на 2015 год. Необходимо отметить и особенности реализации гособоронзаказа в  2016  году». Участникам совещания Президент поручил тщательно проанализировать причины срывов контрактов по  госзаказу, недостатки в  области надежности ВВСТ и  подготовить предложения, чтобы подобное больше не повторялось.

По его словам, за последние годы в Вооруженных Силах произошли заметные изменения к  лучшему: выросли качество и  интенсивность боевой учебы, улучшилось материально-техническое обеспечение, а  уровень современных образцов вооружений и техники достиг 47,2%. «Если я  не ошибаюсь, три года назад было около 30 (процентов). Темп очевидный, и, в общем и целом, приемлемый. Надеюсь, что в конце этого года выйдем, где-то процентов на 50», — подчеркнул Верховный главнокомандующий.

Он также обратил внимание, что предстоит реализовать большой план работы по  оснащению армии и  флота новой техникой и  вооружением и  повысить исправность имеющиеся образцов до 92%.

Анализ свидетельствует, что одна из  причин срыва поставок — низкий уровень качества изготовления комплектующих изделий и материалов, вследствие чего конечная продукция не выдерживает полигонных проверок и, в  итоге, это приводит к  отрицательным результатам испытаний, а также к массовым отказам в эксплуатации.

В последние годы падение качества продукции военного назначения и  вооружения продолжалось. Об  этом свидетельствует рост количества рекламаций. Если в 2011 году со стороны Минобороны России подготовлена 2271 рекламация, то по итогам 2012  года только по  основным образцам уже выставлено 3154  рекламации. Рост — в  1,4  раза. В  последующий период негативная тенденция сохранилась.

С недобросовестными поставщиками Минобороны стремиться поступать в точном соответствии с условиями заключенных контрактов и  нормами действующего законодательства. Взыскиваются штрафы, размеры которых установлены в  заключенных контрактах, как правило, 5% за  факт срыва и  0,1% за  каждый день просрочки. По  всем фактам неисполнения договорных обязательств организована претензионная работа. Однако эффективность таких санкций не достаточно высока.

Для повышения качества разрабатываемых и  поставляемых образцов ВВСТ Минобороны РФ возрождает институт военных представительств. Уже сегодня восстановлены функции военпредов МО на предприятиях по контролю ценообразования, контроль выполнения НИРов.

Вызывает недоумение, что нередко гособоронзаказ было невозможно разместить из-за отсутствия желающих его выполнить. Например, в 2013 году не состоялось 200 торгов в рамках гособоронзаказа на  25  млрд. руб., в  основном из-за отсутствия участников. Еще десятки торгов на  сумму 10  млрд. были аннулированы. В  2015  году ситуация в  этом плане улучшилась, но не принципиально. В частности из  объявленных в  текущем году торгов заключением контрактов завершились лишь 73%. Всего заключено 1,2  тысяч контрактов на 287 млрд. руб.

В своё время заместитель председателя коллегии Военно-промышленной комиссии Российской Федерации О. И. Бочкарев подчеркивал: «Государство вынуждено очень дорого покупать военную технику». «В этой сфере процветает коррупция и серые схемы закупок, — усилил данный тезис председатель отраслевого отделения «Деловой России»  по  ОПК И. Поляков. — Нечистые на руку исполнители на торгах добиваются наименьшей цены, после чего получают 80% аванса и  исчезают. А  сами предприятия, не справившиеся с  заказом, легко могут получить новый».

Анализ предварительных результатов реализации ГОЗ и в 2016 г. показывает, что по  ряду контрактов имеются серьезные предпосылки к срыву исполнения предприятиями принятых обязательств, а  по  некоторым сроки уже сорваны.

Основными причинами этого являются:

— неготовность предприятий промышленности к  выполнению поставок в плановых объемах, прежде всего, по причине недостаточности производственных мощностей и квалифицированных кадров;

— отсутствие оценки рисков по  выполнению условий государственных контрактов на этапе предконтрактной работы, что приводит к  их заключению с  предприятиями и  компаниями, заведомо не способными выполнить требования государственных контрактов в полном объеме;

— недостоверная оценка головными исполнителями своих возможностей при выходе на  конкурс (головной исполнитель побеждает в  конкурсе по  заявленной цене, но  позже заявляет, что организации кооперации завысили цены и поставка вооружения и военной техники по установленной в государственном контракте цене невозможна);

— низкий уровень качества изготовления ПКИ, материалов и, как следствие, конечной продукции, что приводит к  отрицательным результатам испытаний и отказам в эксплуатации.

Кроме того, несмотря на  предпринимаемые меры по техническому перевооружению и  переоснащению предприятий ОПК, усилению их кадрового потенциала, состояние с  качеством производимых образцов ВВСТ улучшается не достаточно интенсивно, о чем свидетельствует количество рекламаций.

Минобороны проведен детальный анализ имеющихся фактов нарушения сроков выполнения договорных обязательств по  ГОЗ. В  результате выявлены основные причины такого положения дел:

— сохраняется технологическая отсталость кооперации предприятий практически по  всем отраслям и  направлениям деятельности ОПК;

— на низком уровне находится деятельность головных организаций и  интегрированных структур по  организации и  управлению производственной кооперацией;

— не удовлетворена потребность в квалифицированном персонале;

— требует совершенствования система контрактации.

Характерные нарушения, допускаемые предприятиями-изготовителями хорошо известны:

— невыполнение взятых на  себя контрактных обязательств по срокам, объемам и качеству;

— предъявление к  оплате затрат, которые документально не подтверждены и экономически не обоснованы;

— поставка некачественной продукции, по  которой выставляются рекламации из войск.

В целях обеспечения своевременного исполнения ГОЗ со  стороны заказывающих органов и  военных представительств усиливается контроль за  ходом выполнения предприятиями (организациями) промышленности государственного оборонного заказа. В свою очередь Управлением военных представительств Министерства обороны Российской Федерации совместно с предприятиями (организациями) промышленности разрабатываются планы мероприятий, направленных на  безусловное выполнение в  установленные сроки государственных контрактов в рамках ГОЗ.

Кроме того, в Министерстве обороны организовано проведение мероприятий, направленных на  повышение эффективности военно-научного комплекса. В рамках совершенствования его системы руководства, научно-исследовательские организации Министерства обороны переданы в  подчинение заместителей министра обороны, главнокомандующих видами и командующих родами войск Вооруженных Сил. Общее руководство военно-научным комплексом возложено на Генеральный штаб Вооруженных Сил. Проводится работа по  формированию в  Минобороны России системы перспективных военных исследований, в  том числе включающих освоение новых технологических заделов и  разработок новейших систем вооружения и  робототехнических комплексов. Однако трудно однозначно утверждать, что военно-научный комплекс МО РФ сегодня способен в  полном объеме научно обоснованно сформулировать свои требования к  перспективным образцам ВВСТ и  представить их предприятиям ОПК. В последнее время нередки примеры, когда ТТЗ на новые образцы разрабатывали сами предприятия и  учреждения ОПК. При таком положении процветает порочный принцип: «Что могу, то и делаю».

Военно-научный комплекс и научно-исследовательские институты Минобороны России должны быть в  кратчайшие сроки трансформированы под решение прикладных научных задач в  интересах видов и  родов войск. Этим организациям надлежит целенаправленно осуществлять военно-научное сопровождение строительства и  применения Вооруженных Сил, а  также разработок и  испытаний современных образцов ВВСТ с требуемыми тактико-техническими характеристиками.

Принято исключительно важное решение о заключении государственных контрактов на  весь жизненный цикл для серийных поставок ВВСТ. При этом, в отношении работ по сервисному обслуживанию и  ремонту техники, приняты решения о  выполнении технического обслуживания и  текущего ремонта ВВСТ силами войсковых ремонтных органов, а  трудоемкий текущий, средний, капитальный и капитальный ремонт с модернизацией — на предприятиях ОПК. Идея такого подхода обоснованная, однако её реализация требует совершенствования.

В соответствии с  Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 603 «О реализации планов (программ) строительства и развития Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов и модернизации оборонно-промышленного комплекса» и  поручением Правительства Российской Федерации от 3 июня 2012 г. № РДП7–3277 Минобороны России совместно с заинтересованными органами военного управления развернута работа по  созданию системы управления полным жизненным циклом вооружения, военной и специальной техники.

Один из  ключевых вопросов здесь — необходимость совершенствования системы контрактации для обеспечения полного жизненного цикла ВВСТ. Переход на  контракты полного жизненного цикла требует, в  том числе, проведения глубокой модернизации и  технического перевооружения материально-технической и технологической основ предприятий ОПК.

В этих целях предстоит создать развитую сервисную сеть, оснастить сервисные центры современным диагностическим и  ремонтным оборудованием, обучить специалистов по  сервису (ремонту). Для правильной и  безаварийной эксплуатации ВВСТ необходимо создать центры подготовки специалистов Вооруженных Сил на базе предприятий-производителей.

Одной из нерешенных до настоящего времени проблем является ценообразование на продукцию военного назначения. Сегодня оно регламентировано рядом действующих законодательных актов, в  том числе постановлениями Правительства Российской Федерации, а также нормативными и методическими документами по вопросам определения цен государственных контрактов при размещении государственного оборонного заказа. Однако, как показывает опыт, данный вопрос требует кардинальной переработки.

Ещё раз обратимся к  проблеме качества выпускаемой военной продукции. Как известно, качество вооружения закладывается еще на  этапе разработки требований и тактико-технических заданий на его разработку. За эти документы должны нести ответственность в  равной степени учреждения МО и ОПК. Это способствует правильному заданию требований к перспективному вооружению с учетом технологических возможностей производств.

На этапе производства задействуется система качества самих предприятий, а также институт военной приемки.

Предварительный анализ показал, что при значительном росте объемов поставок количество рекламаций на  одно гарантийное изделие постоянно снижается. Если в  2011  и  2012  годах одна рекламация приходилась на  10  гарантийных изделий, то  в  2013–2015  гг. этот показатель снизился до  уровня одна рекламация на 13–15 изделий соответственно.

Опыт «партнеров»

Таким образом, в  качестве основных причин срыва сроков поставки ВВСТ, как правило, указываются слабая организация головным исполнителем работы по  кооперации, низкий уровень планирования загрузки производственных мощностей и  привлечения трудовых ресурсов, прекращение производства комплектующих, утрата отдельных технологий, нарушение связей в  кооперации и  др. Во  многом эти и  многие другие проблемы определяются порочной практикой выбора основных исполнителей и подрядчиков ГОЗ. Для сравнения обратимся к опыту выбора исполнителей оборонных заказов США. Наиболее подробно этот материал изложен в  труде «ВМС  И  КОРАБЛЕСТРОЕНИЕ. ДАЙДЖЕСТ ЗАРУБЕЖНОЙ ПРЕССЫ». Выпуск 77, 2016 г., стр. 9–12.

Начиная с  1960  года, Пентагон непрерывно проводил мероприятия по  совершенствованию своей громоздкой и  крайне сложной системы управления приобретением (СУП) ВВТ. За  этот период несколько десятков комиссий, сформированных по  указаниям конгресса, президентов США, министров обороны и видов ВС, а также руководителей самостоятельных управлений МО выпустили более трех десятков фундаментальных отчетов, содержащих анализ слабых и  сильных сторон системы приобретения и  рекомендации по ее дальнейшему развитию. В эти комиссии входили ведущие специалисты по  управлению разработками и  закупками ВВТ военного ведомства и  научного сообщества США. Американские эксперты отмечали, что выводы аналитиков этих комиссий и их предложения по  совершенствованию процессов приобретения ВВТ мало отличались друг от друга.

7  января 2015  г. была опубликована утвержденная заместителем министра обороны США по  разработкам, производству, закупкам, технологиям и  МТО ВВТ Фрэнком Кендаллом новая инструкция DODI 5000. 02 «Функционирование системы приобретения МО». В  соответствии с  этим документом анализ боевых возможностей и потребностей ВС осуществляется в рамках выходящего раз в четыре года документа «Оценка национальной обороны». В этом документе, который подписывается министром обороны, анализируется современное состояние ВС и показываются основные направления их дальнейшего развития. На  его базе министерства видов ВС разрабатывают направления военного строительства и  развития ВВТ с  учетом своих особенностей, которые затем реализуются в соответствующих программах и проектах.

Более конкретные указания по  развитию ВС формулируются в «Руководстве по  военному планированию», которое также выходит за  подписью министра обороны и  распространяется на  каждую пятилетнюю программу МО. На базе этого документа министерства видов ВС, самостоятельные управления и  службы Пентагона разрабатывают «Меморандумы о  целях программ», в  которых подробно расписываются цели и задачи проводимых мероприятий, указываются их участники и необходимые ассигнования.

Непосредственно процесс планирования развития вооружений осуществляется также и  на  основе положений документа «Руководство по  стратегическому планированию», в  котором министр обороны и  председатель КНШ формулируют приоритеты национальной оборонной политики и военную стратегию. В соответствии с указаниями, сформулированными в  этом документе, принимаются решения по  финансированию программ военного строительства. Эти решения включаются в «Объединенное руководство по планированию», процессуально связывающее фазы планирования и  программирования бюджетного процесса, а  также его исполнение. Руководящие положения данного документа служат основанием для министерств видов ВС, самостоятельных управлений и  служб МО при разработке «Меморандумов о целях программ». На  этапе разработки бюджета, проводимого параллельно с процессом программирования, в  бюджетные заявки МО включаются подробные данные по требующимся ассигнованиям.

Процесс создания ВВCТ в  США регламентируется как федеральными законами, так и  подзаконными актами различных ведомств, участвующих в данном процессе. Федеральные законы этого профиля входят в  соответствующие разделы Свода законов США. В них включены базовые положения, определяющие организацию и  процедуры управления процессами разработок и закупок ВВТ, а также юридические нормы, регламентирующие деятельность административных органов исполнительной власти на федеральном уровне в конкретных областях приобретения товаров и услуг. Порядок заключения и  используемые типы контрактов определяются соответствующими разделами «Свода федеральных правил».

На основании этих документов МО США, министерства видов ВС, а также самостоятельные управления и службы военного ведомства Америки, которым выделяются ассигнования по  отдельным статьям военного бюджета и предоставлено право заключения контрактов на  разработку и  производство ВВТ, приняли «Дополнения к своду правил государственных закупок для нужд национальной обороны».

Кроме того, все структуры МО, занятые в сфере разработок производства и закупок вооружений, руководствуются положениями циркуляров Административно-бюджетного управления при президенте США: A11 «Подготовка, представление и  исполнение бюджета» и  А76 «Осуществление коммерческой деятельности». Оба документа устанавливают порядок и процедуры формирования федеральными ведомствами бюджетных заявок, сроки их представления и  контроль расходования выделенных ассигнований соответствующими органами. Они определяют порядок отбора подрядчиков, претендующих на  выполнение контрактов. В  тех случаях, когда ассигнования на  предстоящие работы собственными силами того или иного ведомства превышают установленный федеральным законодательством уровень, для их проведения в  обязательном порядке решается вопрос о привлечении государственных и частных фирм соответствующего профиля. Согласно положениям циркуляра А76, выбор фирм должен проводиться на конкурсной основе.

Обязательным условием для заключения контрактов с  частными подрядчиками является обеспечение ими наиболее эффективного решения стоящих задач и  максимальное снижение стоимости планируемых работ. При этом должны быть созданы наилучшие условия для поддержания длительного партнерства государственных ведомств с такими компаниями.

В Министерстве обороны, в  министерствах видов ВС и в самостоятельных управлениях и службах военного ведомства США действует большое количество меморандумов, директив, инструкций, руководств, уставов и  наставлений, регламентирующих порядок приобретения ВВТ. В  их основе лежат два документа: директива МО 5000.01 «Система приобретения МО», отредактированная в ноябре 2007 года, и инструкция МО 5000.02 «Функционирование системы приобретения МО», датированная декабрем 2008 года.

В военном ведомстве разработкой и  изданием правил, регулирующих процессы приобретения ВВТ, занимается около 80 организаций. Общий объем нормативных документов, регламентирующих порядок разработок, производства и закупок ВВТ для МО, занимает более 30 тыс. страниц. В них до  мельчайших подробностей расписаны все детали реализации программ и  проектов по  созданию вооружений и  порядок их финансирования. Эти документы постоянно подвергаются корректировкам, обусловленным практической необходимостью и  изменением внешних условий выполнения оборонных заказов.

В Пентагоне подготовка и  принятие решений по развитию средств вооруженной борьбы на фазах их жизненного цикла происходят в  рамках трех взаимосвязанных организационных структур:

1) объединенной системы выработки требований к боевым возможностям ВС;

2) системы планирования, программирования, разработки и  исполнения бюджета;

3) системы приобретения МО.

Это позволяет увязать в  единый процесс стратегическое планирование, определение потребностей ВС в ВВТ для решения стоящих перед ними задач, разработку программ создания и закупок вооружений, а  также формирование бюджетной заявки военного ведомства на  очередной финансовый год.

Оценка хода выполнения работ, полученных результатов, возникающих проблем и  соблюдения финансовой дисциплины по  каждой программе осуществляется на  так называемых контрольных рубежах (КР) принятия решений.

Однако, несмотря на  наличие отработанной организации, по  мнению американских специалистов, необоснованный рост стоимости программ приобретения при действующей практике разработок и закупок вооружений неизбежен. Он определяется тремя, прежде всего, тем, что подрядчики, чтобы выиграть контракт, представляют Министерству обороны, заведомо заниженные цифры стоимости той или иной системы вооружений. Руководство военного ведомства выбирает самую дешевую фирму, поскольку оно хочет приобрести больше вооружения за  одну и  ту  же сумму. А  парламентарии соглашаются с  выбором Пентагона, поскольку одной из  их главных задач является максимальное сокращение военных расходов. И  именно эта проблема должна быть решена в первую очередь. Специалисты МО обязаны более тщательно и  всесторонне рассматривать предложения своих будущих подрядчиков и  давать им объективные оценки по каждому этапу жизненного цикла ВВТ. При этом должна быть создана действенная система стимулирования подрядчика, которая позволит приобретать вооружения по установленным ценам и в утвержденные сроки.

При выборе компаний-разработчиков и  поставщиков продукции военного назначения МО США использует различные подходы, наиболее распространенным из  которых считается «Процесс оптимального выбора» BVP (BestValue Process), который определяет оптимальное соотношение между ценой и  качеством. Данная цель, как правило, достигается в ходе переговоров между заказчиком и потенциальными исполнителями работ.

Предварительно заказчиком проводится всесторонний анализ предложений подрядных организаций, поступивших в  ответ на  официально опубликованный им «Запрос на  предложения» RFP (Request for Proposals). Процесс выбора подрядной организации BVP обязателен к применению перед заключением большинства контрактов за исключением случаев:

— проведения конкурсного отбора (оценивается только стоимость контракта);

— проведения  фундаментальных научных исследований;

— закупок товаров/услуг, перечень которых публикуется в «Информационных сообщениях о  перспективных планах закупок федеральных ведомств» ВАА (Broad Agency Announcements);

— выбора среди предприятий среднего и малого бизнеса;

— при закупках товаров и услуг по упрощенным процедурам;

— выполнения работ в  рамках уже заключенных контрактов.

Принятие решения по  выбору подрядной организации производится на  базе специально разработанных и  официально установленных оценок ряда факторов, перечень которых разрабатывается для каждого контракта отдельно в  ходе составления «Плана мероприятий по выбору подрядной организации» SSP(Sоurсе Selection Plan).

В дальнейшем этот перечень включается в  раздел «Оцениваемые факторы для предоставления государственного заказа» (Evaluation Eactors for Award) «Запроса на  предложения» RFP. При этом указывается подход, который будет принят при выполнении оценок — достижение компромисса TSSP (Tradeoff Source Selection Process) либо получение приемлемого качества по минимальной стоимости LPTA SSP (Lowest Price Technically Ассерtаblе Source Selection Process).

В соответствии с  нормативными документами МО США, оцениваемые факторы подразделяются на две основные группы:

— влияющие на стоимость контракта;

— влияющие на  качество продукции или услуг (технические, позволяющие оценить предшествующую деятельность компании, определяющие уровень участия компаний среднего и малого бизнеса в реализации контракта — используются только при использовании принципа TSSP).

Выбор подрядной организации на  основе достижения компромисса TSSP, как правило, осуществляется в тех случаях, когда:

— требования и  условия выполнения контракта, изложенные в запросе RFP, носят комплексный характер и  для их исполнения необходимо использование инновационных подходов и  принятие неординарных решений;

— вопросы обеспечения безопасности (национальной, индивидуальной, коллективной и  т. д.), а  также боевая эффективность систем ВВТ имеют первостепенное значение.

Фактически заказчик должен найти компромиссное решение, позволяющее получить более качественный продукт/услуги, например, систему ВВТ с  более высокими ТТХ. В  этом случае контракт заключается не с  компанией, предложившей минимальную цену, а  с  той, которая обосновала возможность создания системы, способной гарантированно обеспечить преимущество перед противником, хотя и  за  несколько более высокую стоимость.

Примерами контрактов, заключенных на  основе достижения компромисса, могут служить заказы на  реализацию кораблестроительных и  авиастроительных программ, создание космических аппаратов, средств индивидуальной защиты на  поле боя, строительство госпиталей и реабилитационных центров для раненых, предоставление сложных аналитических услуг и т. д.

При выборе подрядчика проводится анализ обоснованности цены. При этом глубина проводимых оценок, а  также применяемые для этого методики варьируются от  контракта к  контракту и  зависят, в  том числе, от условий, при которых будет реализовываться контракт (мирное или военное время, экономическая ситуация и  т. п.); от  состояния рынка; наличия и  масштабности конкурентной среды; этапа реализации программы приобретения и т. д.

Как отмечалось выше, оцениваются также «технические» факторы, которые могут оказать отрицательное воздействие на способность подрядчика успешно реализовать требования заказывающей стороны факторы (за  исключением относящихся к  подгруппе «предшествующая деятельность»).

К таким факторам могут относиться:

— общие и  технические подходы компании к решению стоящих перед ней задач;

— подходы по  организации управленческих процессов и минимизации технических рисков;

— квалификация  управленческого и инженерно-технического персонала;

— состояние производственной базы и производственных фондов и др.

Основные задачи заказчика в ходе проведения им оценки предшествующей деятельности потенциального контрагента, или основного исполнителя — определение степени соответствия и надежности компании, т. е. оценка уровня соответствия требованиям заказчика в  процессе исполнения подрядчиком контрактов за  определенный период времени. При этом по  своим основным параметрам (сложность, стоимость, тип контракта и  т. д.) завершенные контракты должны быть аналогичны тому, который предполагается заключить.

Основными источниками информации о предшествующей деятельности компании являются:

— федеральная  информационно-поисковая система о  деятельности подрядных организаций PPIRS (PastPerformance lnformational Retrieval System);

— автоматизированная база данных МО США «Система ранжирования подрядных организаций на  основе оценки их деятельности» CPARS (Contractor Performance Assessment Reporting System);

— информационная система о  поставщиках для федеральных ведомств FAPIIS (Federal AwardeePerformance and  Integrity lnformation System).

Выбор компании-подрядчика по  принципу получения приемлемого качества по  минимальной стоимости LPTA, как правило, производится в  тех случаях, когда «… требования четко определены, а риски неблагоприятного исхода реализации контракта минимальны». При использовании такого подхода все оцениваемые факторы, имеющие отношение к качеству продукции/услуг (технические и  связанные с  предшествующей деятельностью подрядчика), оцениваются по двум критериям — приемлемо или неприемлемо. При этом не допускается принятия каких-либо компромиссных решений.

В соответствии с  федеральным законодательством в этом случае контракт заключается с  компанией, предложившей минимальную среди участников тендера цену и  гарантирующей, что продукция/услуги будут в  точности соответствовать требованиям заказчика. Любые попытки потенциального контрагента предложить продукцию с улучшенными ТТХ автоматически определяются заказчиком как неприемлемые и, как следствие, приводят к  исключению подрядчика из  списка претендентов на заключение контракта.

Такой подход имеет определенные преимущества в  сравнении с  процессом выработки компромисса TSSP, поскольку не требует проведения технической экспертизы предложений подрядной организации, что значительно снижает сроки принятия решения по выбору контрагента, а  также позволяет привлекать для выполнения необходимых оценок менее квалифицированный персонал. Последнее снижает затраты на привлечение экспертов.

До недавнего времени подход LPTA применялся для выбора поставщика, главным образом, коммерческих товаров/услуг со сложившимися на рынке достаточно стабильными ценами — приобретение горюче-смазочных материалов, канцелярских принадлежностей, строительство зданий и сооружений по типовым проектам и т. п.

Использование этого подхода для приобретения более сложных в  техническом плане изделий осуществлялось в  единичных случаях.

В рамках подхода LPTA, так  же как и  в  случае TSSP, заказчик должен определить, является  ли цена, предложенная потенциальным исполнителем контракта, обоснованной. Решение данной задачи облегчает возможность сопоставления рыночной цены на  товары и  услуги с  предлагаемой ценой. При этом в  случае использования подхода LPTA для выбора контрагента по  поставкам более сложной в  техническом отношении продукции используются те  же методы, что и  в  процессе TSSP.

Сокращение бюджетных ассигнований по статье «Национальная оборона», которое происходит в  последние годы, привело к  необходимости экономии выделяемых средств и, как следствие, существенного расширения сферы применения подхода LPTA, распространив ее на  приобретение более сложных в техническом плане систем ВВТ. Однако, по  мнению экспертов и  представителей военно-промышленного комплекса США, это может привести к  негативным результатам, поскольку:

— у  компаний-подрядчиков  исчезнет мотивация к созданию более качественных, т. е. более эффективных в  боевом отношении систем ВВТ, и  разработке перспективных технологий военного назначения;

— существует вероятность снижения конкуренции среди поставщиков систем ВВТ, так как часть компаний, не найдя применения своим возможностям в  военной сфере, может перепрофилировать свою деятельность. А это, по оценке независимых экспертов, чревато риском потери США глобального военного превосходства.

Одной из  главных проблем СУП ВВТ США является область оценок финансовых возможностей МО по  открытию программ приобретения ВВТ. Как указывается в  ряде директив и  распоряжений, руководители высшего звена управления процессом приобретения ВВТ США еще до  открытия соответствующих программ однозначно определяют необходимые объемы их финансирования и  устанавливают, будет  ли МО располагать этими средствами для их реализации. Только после таких оценок могут быть приняты решения о  запуске той или иной программы. При этом установленные показатели допустимых расходов МО на разработки и  закупки ВВТ, получившие наименование «возможность приобретения», становятся таким же требованием к создаваемым системам оружия, как и их ТТХ.

Следующей сферой деятельности органов управления приобретением является непрерывный контроль расходов по  программам. При этом основным критерием является «оптимальная цена», значение которой не должно меняться в течение всего жизненного цикла системы оружия и постоянно контролироваться соответствующими структурами СУП. Кроме того, на всех этапах разработок, производства, закупок и эксплуатации ВВТ руководители этого процесса должны постоянно искать пути сокращения расходов МО. В настоящее время 30% стоимости жизненного цикла ВВТ приходится на этап разработок и производства, а 70% — на этап эксплуатации и МТО.

Одним из  важных направлений деятельности закупочных органов является обеспечение оптимального соотношения между нормами прибыли компаний ВПК и потребностями МО. Правильное использование данного инструмента может оказать существенное влияние на повышение эффективности СУП.

Делаем выводы

В заключение следует отметить, что ОПК РФ в  последние годы выходит из  затяжного постперестроечного кризиса — разрабатываются и  запускаются в  серию новое вооружение и  военная техника, растет экспорт российского оружия, совершенствуется технология производств. Однако утверждать, что ОПК полностью оправился от  экономических потрясений последнего десятилетия и начал полноценно функционировать и развиваться ещё рано. Объем госзаказа, составлявший в  отрасли в  былые годы 100  процентов от  загрузки, нынче недостаточен, для того чтобы предприятия держались на  плаву. В  целях обеспечения нормальной работы организаций ОПК, выполнения государственных программ развития этого сектора экономики, государственного оборонного заказа, необходимо совершенствование законодательной базы имущественных и финансовых отношений, учет особенностей правового статуса юридических лиц в сфере ОПК. Поскольку многие из  федеральных органов управления ОПК РФ являются достаточно новыми, а некоторые из них планируется еще только создавать, можно сделать вывод, что данная сфера имеет широкое пространство для совершенствования системы государственного управления, в  том числе с применением лучших зарубежных практик.

В. Н. Половинкин,

д-р техн. наук, профессор,

заслуженный деятель науки РФ

А. Б. Фомичев,

к-т техн. наук, доцент