ОТ РЕДАКЦИИ. Если в первый день работы Московского экономического форума после общего пленарного заседания состоялось восемь тематических конференций, то день второй предлагал участникам выбор из 29 (!) круглых столов и семинаров с широчайшим охватом проблем развития страны. В этом номере вниманию читателей представлен обзор дискуссии, прошедшей на круглом столе по теме «Институт лоббизма в России – перспективы развития», подготовленный модератором площадки Ириной Толмачевой — экспертом в области взаимодействия власти и бизнеса, автором книги «Лоббизм по-русски. Между бизнесом и властью». К процессу обсуждения перспектив развития лоббизма были приглашены представители крупного бизнеса, государственной власти, некоммерческих и общественных организаций, а также представители консалтинговых компаний и средств массовой информации.

И. В. Толмачева 

На обсуждение были вынесены три взаимосвязанные темы — ожидаемый закон о лоббизме, формирование лоб­бистского сообщества в России и этика цивилизованного лоббизма. Наибольшее внимание участников круглого стола ожидаемо привлекли вопросы принятия закона о лоббизме и тема коррупции в про­цессах взаимодействия бизнеса и власти.

Первым с докладом выступил директор по взаимодействию с органами государственной власти и стратегическим коммуникациям компании «Комплексные энергетические системы» Марат Баширов. Он отметил, что действующие отраслевые лоббисты ожидают принятие закона о лоб­бизме в ближайшее время, поскольку эта норма нужна и бизнесу и власти. На усмо­трение законодателей остается, что будет раньше — базовый закон или группа нор­мативно-правовых актов. В любом случае, должен появиться больше, чем просто закон. Нужен целый свод нормативно-правовых актов, а также общественный договор бизнеса и власти о том, как все это должно начать работать.

По мнению докладчика, в законе, в первую очередь, должны быть заложены принципы прозрачности и ответствен­ности: прозрачная система экспертных оценок последствий регуляторного воздей­ствия и ответственность за последствия регуляторного воздействия с возможно­стью оспорить его через специальные про­цедуры в судах. Марат Баширов пояснил: «До тех пор, пока нет прозрачности при­нятия регулирующих решений федеральных органов исполнительной власти, нет привлекательной среды ведения бизнеса. Бизнес, в том числе иностранный, пугает не коррупция, его пугает непрозрачность принятия решений. Именно прозрачность серьезно снижает возможности для кор­рупции. Особенно это важно для развития регионального бизнеса, где система защиты бизнеса через публичные механизмы слабая, возможности власти для разрушения биз­неса гигантские, а последствия насту­пают быстро. Принятие закона облегчит жизнь среднего и мелкого бизнеса в реги­онах. Не смотря на это, принятию закона будет сопротивление со стороны носи­телей старой управленческой культуры, а также части представителей бизнеса, которые получают преференции от этих носителей».

Марат Баширов отметил, что надежда бизнеса — это явное обновление и омоло­жение власти. Формируется новая государ­ственная управленческая прослойка. Более пятидесяти членов кабинета министров не работали в системе государственной номенклатуры. Они или начинали рабо­тать в органах власти на низших долж­ностях, но всегда принимали участие в регулировании рыночной экономики, или пришли на государственную службу из бизнеса, а значит, сами были объ­ектом регулирования властью. Обнов­ление идет на всех уровнях, особенно это заметно на уровне заместителей мини­стров, но и в регионах их становится все больше. Так формируется новая управлен­ческая государственная культура — язык общения и стиль принятия решений. Все больше чиновников используют совре­менные коммуникативные каналы: соц-сети, открытые экспертные площадки. Их публичное поведение становится более социальным. Новая государственная куль­тура управления носит правовой, эконо­мически обоснованный, а не директивный характер.

Новые государственники, по мнению Марата Баширова, ждут от бизнеса про­зрачности поведения, ответственности в части договорных обязательств и соблю­дения условий регулирующих воздей­ствий, а главное — стратегий развития. Правительство переходит в части регули­рующего воздействия от модели распре­деления активов к модели развития. Закон о лоббизме будет частью этой стратегии.

Исполнительный директор общерос­сийского движения «За права человека» Лев Пономарёв, приглашенный на кру­глый стол в качестве докладчика, инфор­мировал, что его организация занимается «общественным лоббизмом», пытаясь помочь отдельному гражданину, и, в свою очередь, отметил, что сам вектор развития культуры современного чиновника оче­виден и банален: «Молодые люди не будут испорченными, так как у них высокие заработные платы. Молодые люди сразу покупаются…» Сомнения Льва Поно­марева относительно целесообразности принятия закона о лоббизме для регулиро­вания организаций, отстаивающих права человека, комментировал Марат Баширов: «Закон о лоббизме должен быть открытым для всех общественных организаций. Мы не можем законом о лоббизме перечеркнуть Конституцию Российской Федерации».

С альтернативным мнением отно­сительно принятия закона о лоббизме выступил председатель Национального антикоррупционного комитета, член Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека Кирилл Кабанов. Он поставил под вопрос реальность формирования новой управ­ленческой культуры в органах государ­ственной власти и позитивные перспек­тивы принятия закона о лоббизме. По его мнению, надежда, связанная с приходом молодых людей в органы государственной власти, является «заманухой» для неосве­домленного наблюдателя: «Они выросли в этой среде. Они либерально колеблются в рамках среды, которая их лоббиро­вала». По мнению эксперта, за большой промежуток времени в России сформи­ровался единственный класс в лоббиро­вании — это класс бюрократии: «Россия определяется как страна клептократии,а лоббизм является основной формой существования бюрократии. По судебной статистике врачи и учителя формируют пять процентов коррупции, а распреде­ление бюджета, управление федеральной собственностью, управление природными ресурсами дают коррупции триста мил­лиардов долларов в год. Один триллион рублей мы теряем на только государ­ственных закупках».

Кирилл Кабанов считает, что упоря­дочивать сложившуюся систему и ставить посредников в лице лоббистов не нужно, так как они уже существуют, а система работает сама по себе, хотя и разлагается: «Вводить какой-то новый закон с западной мотивацией не нужно. Люди, которые при­ходят на государственную службу, думают не о государственных интересах, а о том, как встроиться в систему и извлекать из нее дополнительный доход. Есть опре­деленная часть молодых и замечательных людей. У них прекрасный язык, они учи­лись в западных ВУЗах, но они не связывают свою жизнь с территорией Россий­ской Федерации. Для того чтобы что-то изменить в России необходимо участие общества и власти, а большая часть либо не хочет ничего менять, либо не хочет уча­ствовать в изменениях».

Свои сомнения относительно необ­ходимости принятия закона о лоббизме Кирилл Кабанов основывает на невоз­можности бескровного переделарынка коррупции и отсутствии соответству­ющих традиций: «Лоббизм в России существует в различных формах. Эти формы в принципе не официальные, и официальными в ближайшее время не будут. Лоббизм играет по правилам.

Если кто-то играет не по правилам, он вылетает из группы лоббистов. Если мы хотим поговорить о том, будет ли распилен рынок в триста миллиардов долларов в год, то мы должны понять, кто придет и скажет, что отдаст свой кусок? У нас нет таких лоббистов. У нас бы тогда лоббисты, такие как Ахмед Билалов, остались без заработка. Поэтому у нас законы пишутся не граж­данами, а сотрудниками Торгово-про­мышленной палаты и Российского союза промышленников и предпринимателей».

«Сначала должна измениться система отношений, общая культура. Тогда мы можем говорить, что появится какая-то история. Но стоит помнить, что в России никогда с чиновниками не было такой формы взаимоотношений, как лоббизм, и ментальность в ближайшее время не изменится. Возможно, что закон будет принят, но он будет не для того, чтобы мы увидели результат лоббистской деятель­ности», — заключил Кирилл Кабанов.

Здесь стоит отметить, что вопреки мнению председателя Национального антикоррупцинного комитета, в России существует давняя традиция лоббизма. Представительство интересов предпри­нимательства в органах государственной власти практиковалось как в царской России, так и в советское время. Задолго до революции 1917 года были созданы и успешно работали как отраслевые, так и предпринимательские союзы, а в совет­ской России интересы промышленности представляли так называемые «толкачи».

Правда, само понятие «лоббизм» в рамках отечественной структуры соци­альных институтов до сих пор не опре­делено. Поэтому обсуждение перспектив развития института лоббизма в какой-то момент застопорилось на дифиниции, вызвав жаркую дискуссию. В итоге боль­шинство присутствующих согласилось с определением лоббизма, предложенным президентом Коммуникационного хол­динга «Минченко консалтинг» поли­тологом Евгением Минченко, который предложил следующее определение: «лоб­бизм это процесс регулярного систем­ного влияния хозяйствующего субъекта, направленный на изменение или сохранение позиций органов власти относительно регулирования на конкретных рынках».

Иными словами, по мнению Е. Мин­ченко, в лоббизме должен присутствовать хозяйствующий субъект, а не клан или группа, и он должен оказывать системное и регулярное влияние на органы государ­ственной власти. Лоббизмом не является коррупция и все, относящиеся к ней эле­менты. «Все, что записано в Уголовном Кодексе РФ, лоббизмом не является. Все, за что можно получить статью — не лоббизм».

Раскрывая содержание понятия, Евгений  Минченко  привел  следующие примеры: «Так Ротенберги не вписыва­ются в это определение, так как пред­ставляют собой номенклатурные кланы. Они участвуют в политическом торге, в котором бизнес используется в полити­ческих целях. Создавая «Политбюро 2.0», Владимир Путин заменяет нелояльных ему бизнес-игроков на игроков, которые по отношению к нему лояльны, которые по его просьбе могут решать те или иные вопросы. То есть предприниматели полу­чают ресурс, но при этом понимают, что это не их ресурс. Тогда как хозяйствующий субъект в рамках лоббистской деятель­ности, получая какой-то ресурс в резуль­тате взаимодействия с органами госу­дарственной власти, может дальше им распоряжается по своему усмотрению.

В случае с Ротенбергами все по-другому. Им дают ресурс, а дальше просят построить что-то в Красной поляне. Все это элементы большой политики и не являются лоббизмом. Соответ­ственно, если считать, что Ротенберги это не есть нечто полезное для страны, то это решается не путем регулирования лоббистской деятельности, а исключи­тельно политическими методами. Других методов против политического торга не существует.

Случай силового предпринимательства, когда региональный руководитель следствен­ного комитета «плющит» всех предпри­нимателей, также нельзя рассматривать как лоббизм. Это силовое предприниматель­ство. Есть и другие вещи на грани лоббизма, но лоббизмом не являются».

По мнению Евгения Минченко, необхо­димо сделать совершенно четкое, понятное, узкое определение лоббизма, а дальше регулировать не лоббизм, а модели при­нятия решений органами государственной власти. К примеру, прописать закон о при­нятии закона.

Согласившись с определением лоб­бизма, предложенным Евгением Минченко, Кирилл Кабанов акцентировал внимание присутствующих на необходи­мости реальной оценки коррупции: «Если мы не будем реально оценивать ситуацию, понимая, как на самом деле обстоят дела с коррупцией, мы подойти к реальной ситуации с лоббизмом не сможем. В итоге закон о лоббизме, возможно, будет принят, но будет принят как декларация о запрете на счета. Это будет политический закон».

Напряженную дискуссию, вызванную отсутствием общепринятого определения и туманными перспективами принятия закона о лоббизме, разрядил заместитель директора Департамента государственного регулирования в экономике Министерства экономического развития РФ Илья Клочков. Он заявил, что отсутствие четкого опреде­ления лоббизма отнюдь не мешает исполни­тельной власти эффективно разрабатывать законодательное регулирование процессов лоббизма, пояснив: «Все понимают, о чем идет речь. Мы не видим проблем в том, что термин «лоббизм» нигде не прописан. Поня­тийный аппарат может быть прописан исключительно в федеральном законе. Это должен быть отдельный закон».

Далее Илья Клочков сообщил, что в рамках исполнения национального плана по противодействию коррупции Мини­стерство экономического развития РФ провело ряд мероприятий, направленных на общественное обсуждение вопросов лоббизма, по итогам которых министер­ство обобщило три возможных подхода к решению регулирования лоббистской деятельности в Российской Федерации.

Согласно первому подходу, необхо­димо принятие специального закона, регу­лирующего лоббистскую деятельность. Принятие такого закона поддерживается преимущественно коммерческими и кон­салтинговыми организациями, создавае­мыми с целью осуществления лоббистской деятельности. Поскольку его принятие приведет к обретению ими специального правового статуса, и как следствие, возмож­ного доступа в органы государственной власти. В тоже время у сторонников при­нятия специального федерального закона отсутствует четкое и консолидированное понимание объектов, целей, способов регулирования лоббистской деятельности. Крайне негативно воспринимают данный подход крупные российские предпринима­тельские ассоциации, а также отраслевые союзы. По их мнению, данный подход будет стимулировать развитие лоббизма, а это в условиях высоких коррупционных рисков, сохраняющихся в России, является не оправданным.

Второй вариант подхода к регулиро­ванию лоббизма предусматривает допол­нение в законодательство РФ в части регу­лирования взаимодействия должностных лиц с лоббистами. Представитель мини­стерства так раскрыл содержание пред­полагаемых дополнений: «Необходимо ввести обязанность для лиц, занимающих должности в органах государственной власти, фиксировать информацию о пере­говорах с представителями общественных объединений, индивидуальными предпри­нимателями и представителями коммер­ческих компаний. Включать информацию об инициаторе встречи, ее предмете, а также заинтересованных лицах. Сле­дует представлять информацию в соот­ветствующие комиссии по соблюдению и урегулированию конфликтов интересов так, чтобы информация, с кем конкретно чиновники встречались, была опубликована на официальных сайтах государственных органов. Необходимо установить обязан­ности лица, инициирующего встречу с госу­дарственными и муниципальными служа­щими, предварительно информировать чиновников о том, чьи интересы данные лицо представляет. Также необходимо дополнить регламент палаты Федераль­ного Собрания РФ положением о порядке работы с информацией, закрепить обя­занности о предоставлении открытого доступа для граждан к информации, а также установить требования к сайту Государственной Думы. В том числе и о раз­мещении законопроектов, подготавлива­емых к рассмотрению во втором чтении не позднее, чем за десять дней до рассмо­трения на пленарном заседании».

По мнению представителя мини­стерства, реализация данного подхода позволит задать рамки взаимодействия должностных лиц с лоббистами, позволит государственным служащим сохранить репутацию и избежать необоснованных обвинений, а также обеспечить прозрач­ность такого взаимодействия.

«Третий подход, рассматриваемый Министерством экономического раз­вития в рамках разработки вариантов законодательного регулирования лоббист­ской деятельности, предполагает отсут­ствие изменений в законодательстве РФ, но принятие третьего варианта может повлечь трудности вступления России в международные организации», — считает Илья Клочков.

Он также сообщил, что все три под­хода были отражены в докладе, который в ноябре 2012 года был представлен в пре­зидиум Совета по противодействию коррупции при Президенте РФ, руково­дителем которого является глава адми­нистрации президента Сергей Иванов. И в январе 2013 года по итогам рассмо­трения предложенных подходов к регу­лированию лоббизма руководством государства был поддержан вариант, пред­полагающий внесение изменений в суще­ствующее законодательство, касающееся регулирования взаимодействия власти и представителей общественных объеди­нений. «В настоящее время Министерству экономического развития было поручено внести конкретные изменения в выпол­нении отдельных норм в законодательство к первому августа 2013 года», — заключил Илья Клочков.

Далее о перипетиях лоббистской дея­тельности в России представителей ино­странных компаний рассказала директор по корпоративным отношениям, член Совета директоров Unilevег Ирина Бахтина: «Наша компания является координатором рабочей группы по преодолению админи­стративных барьеров в консультативном Совете по иностранным инвестициями при председателе Правительства РФ и обеспе­чивает донесение мнения иностранных инве­сторов по огромному количеству вопросов. В своем секторе повседневного спроса мы себя чувствуем как в хрустальном домике. С нами носятся, нас слушают. Но почему? У нас не так, как в нефтегазовом секторе, где закон не соблюдается, или сразу так переписывается, чтобы соблюдался. Мы кормим людей, обеспечиваем косметической продукцией. Власти наш сектор не очень интересен. Нам повезло в какой-то мере, так как мы представляем иностранных инвесторов, и с нами пытаются работать в рамках законодательства. И теперь, когда я слышу про лоббизм и про определение лоб­бизма в новом законе, мне хочется задать вопрос аудитории: «Вы действительно верите, что новым законом можно отре­гулировать сегодня то, что в настоящий момент в большей мере делается не закон­ными методами. Неужели можно все про­писать, и немедленно все изменится и все начнут лоббировать, как написано?».

Кроме своих сомнений в целесоо­бразности принятия закона о лоббизме, Ирина Бахтина поделилась сожалением о том, что в отличие от Эльвиры Набиул-линой, которая каждый месяц находила возможности для общения с представите­лями предпринимательского сообщества, нынешний глава Министерства экономи­ческого развития до сих пор не наладил подобных регулярных встреч.

В завершение дискуссии, посвященной перспективам развития института лоб­бизма, высказались начальник отдела орга­низации международной экспертизы Ана­литического центра при Правительстве РФ Александр Коньков и первый заместитель исполнительного директора Ассоциации Менеджеров России Вадим Ковалев.

Александр Коньков отметил, что лоб­бизм — «ругательное слово», но не потому, что об этом пишут журналисты, а потому, что никто не занимается имиджем лоб­бизма, и это существенное упущение СК-сообщества.

Представитель предпринимательской ассоциации Вадим Ковалев, уверен, что перед бизнесом не стоит вопрос о при­нятии закона о лоббизме как о некой догме: «К примеру, в настоящее время идет в обществе дискуссия относительно закона о волонтерстве, и периодически в обсуж­дениях всплывает фраза: «Этим законом волонтерство не запретишь». И здесь при­мерно такая же ситуация. Будет закон о лоббизме, он внесет какую-то правильную составляющую, а может и не внесет».

Таким образом, круглой стол в рамках Московского экономического форума — 2013, посвященный перспективам раз­вития института лоббизма в России, вызвал больше вопросов, чем ответов. Выяснилось, что позиция по вопросу принятия закона о лоббизме остается не очевидной, как со стороны представи­телей отраслевого бизнеса, так и со сто­роны институтов гражданского общества. До сих пор четко не определено содержание понятия лоббизма. Это, с одной стороны, не мешает сотрудникам государственной власти продуктивно разрабатывать меха­низмы, регулирующие лоббистские про­цессы, а джиарщикам и лоббистам относи­тельно эффективно работать, но, с другой стороны, в целом затрудняет развитие института лоббизма в России, так как спо­собствует сращиванию «неопределенного» лоббизма с коррупцией и в итоге препят­ствует развитию предпринимательства в России. Под вопросом остается и фор­мирование положительного имиджа пред­ставителей интересов бизнеса в органах государственной власти, хотя очевидно,что в настоящее время происходит есте­ственная смена управленческой культуры в органах государственной власти, свя­занная с приходом на госслужбу нового поколения чиновников, не обремененных прежними схемами взаимодействия с предпринимательским сообществом, или зачастую выходцев из бизнеса. Един­ственное, что оказалось очевидным в ходе обсуждения, так это одобренный руковод­ством государства вариант регулирования процессов лоббизма, который предпола­гает внесение ряда нормативно-правовых актов, прописывающих прозрачные механизмы взаимодействия чиновников и предпринимателей, а также раскрытие информации о взаимодействии и последу­ющих процессах.

---

ОТ РЕДАКЦИИ. Представляя на данном круглом столе наше лоббистское по сути и абсолютно прозрачное по форме издание, мне довелось подытожить основные озву­ченные тезисы. Симптоматичным было признание представителя Аналитического центра при Правительстве РФ Александра Конькова о том, что полномочным пред­ставителем бизнес-сообщества и «экспертом» для правительства становится тот, кто интенсивно «работает локтями». То есть, когда из «белого шума» выходит устойчивый повторяющийся сигнал, со временем его начинают воспринимать как заслужива­ющий внимания источник, и заводят с ним диалог. Таким кустарным образом лоббизм приобретает некую серую схему, когда (возможно, без коррупции) удается согласовы­вать некие управляющие решения в пользу конкретных интересантов. Живой пример подобных отношений тут привела Ирина Бахтина, представляющая сеть ретейла с иностранным капиталом. Таким лоббистам закон действительно не нужен. Их все устраивает. И протоптанная собственными усилиями тропинка к чиновнику, и осо­бенно то, что по этой тропинке мало кто ходит. Но едва ли такую ситуацию можно считать нормой на государственном уровне. Поэтому закон необходим. Особенно если мы подразумеваем в России более сложную структуру экономики, чем «труба», ретейл и финансовые спекуляции.

Александр Пылаев, редактор «ЭС»